SEGRETARI E VICESEGRETARI NEI COMUNI E NELLE UNIONI
Le proposte Uncem per dare risposte agli Enti e alle comunità
Da tempo sono ben note le difficoltà che il sistema delle Autonomie locali incontra nel garantire il
funzionamento dei piccoli Enti e delle aree montane. Le criticità più rilevanti riguardano, da un lato,
la carenza di personale qualificato e, dall’altro, le difficoltà legate all’immissione in servizio dei
Segretari comunali di recente iscritti all’Albo nazionale. Uncem le ha evidenziate in molteplici
occasioni, ai Ministeri dell’Interno, degli Affari regionali e delle Autonomie, della Pubblica
Amministrazione. Si tratta di proposte per evitare crisi e criticità nei Comuni, nelle Unioni di Comuni,
nelle Unioni montane di Comuni, nelle Comunità montane, in vista di una efficace riscrittura del Testo
Unico degli Enti locali, che insista finalmente sul lavoro insieme dei Comuni, grandi e piccoli.
Occorre puntare fortemente sul ruolo di Segretari per i Comuni nella riorganizzazione del lavoro
insieme delle Unioni di Comuni, Unioni montane, Comunità montane: riorganizzando i servizi dei
diversi Comuni, portando funzioni, servizi, personale, cespiti finanziari nelle aggregazioni, si avrebbe
una importante e decisiva riorganizzazione degli uffici pubblici di un intero territorio – oltre i confini
amministrativi comunali – con i Segretari che diventano veri Manager della PA, lavorando insieme in
pool per tutti i Comuni che fanno parte di una Unione o Comunità montana. In modo da rafforzare
percorsi di interazione, collaborazione, confronto, dialogo. Es. dieci Comuni in un’Unione montana,
per complessivi 15mila abitanti: tre Segretari comunali in pool nel quadro dell’Unione, che operano
per i Comuni e per l’Unione stessa.
I Segretari non siano più (se mai lo sono stati) burocrati della PA ed esegesi della norma, bensì devono
essere veri “manager pubblici” dei territori, dei Comuni che lavorano insieme, che gestiscono servizi
pubblici ma anche progetti di sviluppo locale. Manager pubblici capaci di orientare futuro,
finanziamenti, progettualità, sviluppo. Comuni non da soli alla ricerca di queste figure, bensì insieme.
Ciò premesso si formulano alcune proposte di riforma distinguendole in ordine di priorità di intervento.
Priorità 1 – Proroga ed efficientamento della deroga ex art. 12-bis DL
4/2022, come estesa dall’art. 18-quater L. 143/2024
È urgente prorogare la deroga che consente ai Segretari in fascia iniziale di assumere incarichi in
comuni fino a 5.000 abitanti, che ormai rappresenta una necessità per la copertura di piccole e
piccolissime sedi che, convenzionandosi, superano l’attuale soglia ordinaria di 3000 abitanti, ma solo
così riuscirebbero a sostenere la spesa per un segretario comunale.
Il quadro vigente è il seguente:
- Art. 12-bis DL 4/2022: autorizza l’incarico in deroga per fino a 24 mesi complessivi.
- Art. 18-quater L. 143/2024: estende la deroga al terzo anno, prevedendo, dopo una nuova
pubblicizzazione andata deserta per i requisiti ordinari, la possibilità di un ulteriore incarico
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fino a 12 mesi, previo assenso del Ministero; i periodi svolti in deroga rilevano ai soli bfini
economici, con la sola anzianità prevista dal CCNL.
Criticità applicative - Rischio di scopertura improvvisa delle sedi allo scadere dei 24/36 mesi, di discontinuità
amministrativa dell’Ente, di collocare in disponibilità segretari in realtà regionali nelle quali è
difficile trovare collocazione alternativa, per assenza di sedi di piccole dimensioni o di sedi pur
piccole, impossibilitate a sostenere la spesa del segretario senza dover superare i 5000
abitanti. - Collocazione in disponibilità del segretario tra una pubblicizzazione e l’altra, con disagi
operativi per l’ente. - Tempistiche della “seconda pubblicizzazione” spesso successive alla scadenza, che
interrompono la continuità, precarizzano il ruolo del segretario marginalizzandone le funzioni
e le prerogative di figura apicale di coordinamento nella gestione e garanzia di legittimità e
legalità.
Proposte
- Proroga degli incarichi in deroga (art. 12bis come esteso dall’art. 18quater) oltre i 36 mesi e
fino a ridefinizione normativa e contrattuale delle fasce, dunque, sganciandone l’efficacia dalla
fase del PNRR, al fine di evitare la scopertura delle sedi già dal mese di ottobre 2025 o nel
corso del 2026 trattandosi ormai di esigenza strutturale, soprattutto ove non si ricorra a
soluzioni di natura finanziaria a sostegno della spesa del segretario per i piccoli enti. - Pubblicizzazione anticipata: rendere obbligatoria la seconda pubblicizzazione prima della
scadenza dell’incarico (es. entro i 60 giorni anteriori), così da consentire, in caso di esito
deserto, la continuità senza passaggio in disponibilità. - Conferimento immediato dell’ulteriore incarico di 24 mesi in continuità, senza interruzioni e
senza disponibilità, ove la seconda pubblicizzazione vada deserta. - Silenzio-assenso sull’autorizzazione ministeriale decorso un termine breve (es. 15/30 giorni),
per evitare vacatio. - Norma transitoria ad hoc per gli incarichi che stanno completando il terzo anno in deroga,
onde evitare ulteriori disagi agli enti e ai segretari interessati.
Motivazione: le misure proposte garantiscono continuità amministrativa, scongiurano la rotazione
forzata dei segretari e tutelano i piccoli comuni che, in assenza di proroga e semplificazione,
resterebbero privi della figura apicale.
Priorità 2 – Ruolo e impegno dei Vicesegretari comunali - Uncem propone l’inserimento del comma 6-bis all’art. 12 al D.P.R. 4 dicembre 1997 n. 465. Ecco
il testo:
6-bis. In sede di prima applicazione delle modifiche approvate con … (la nuova norma) i
vicesegretari comunali che abbiamo esercitato per complessivi 36 mesi (anche cumulando i
periodi effettuati contemporaneamente in più enti) le funzioni di Segretario comunale ai sensi
dell’art. 16-ter, commi 9 e 10 del D.L. 30 dicembre 2019 n. 162, convertito in legge 28
febbraio 2020 n. 8 e ss.mm.ii. purché prestino servizio da almeno cinque anni presso un Ente
locale e siano in possesso dei requisiti per la partecipazione al concorso per l’accesso alla
carriera di segretario comunale, possono, con domanda presentata all’Albo nazionale dei
Segretari Comunali e Provinciali entro trenta giorni dall’entrata in vigore del presente articolo,
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chiedere l’ammissione all’albo nella prima fascia professionale. L’iscrizione viene operata nei
limiti del numero programmato di iscrizione all’albo. Tali disposizioni si applicano anche agli
incaricati delle funzioni di Segretario comunale in servizio alla data di entrata in vigore della
legge. - Uncem propone anche il seguente articolo, per la modifica alla disciplina degli scavalchi dei
vicesegretari
Modifica dell’art. 16ter comma 9 D.L. 162/2019 convertito con L. 8/2020 - Nei tre anni successivi alla data di entrata in vigore della legge di conversione del presente
decreto, nei comuni aventi popolazione fino a 5.000 abitanti, ovvero popolazione
complessiva fino a 10.000 abitanti nel caso di comuni che abbiano stipulato tra loro
convenzioni per l’ufficio di segreteria, qualora sia vacante la sede di segreteria, singola o
convenzionata, e la procedura di pubblicizzazione finalizzata alla nomina del segretario titolare
ai sensi dell’articolo 15, comma 4, del regolamento di cui al decreto del Presidente della
Repubblica 4 dicembre 1997, n. 465, sia andata deserta e non risulti possibile assegnare un
segretario reggente, a scavalco, con riferimento al contingente di personale in disponibilità, le
funzioni attribuite al vicesegretario possono essere svolte, ai sensi della normativa vigente, su
richiesta del sindaco, previa autorizzazione del Ministero dell’interno, per un periodo
comunque non superiore a trentasei mesi complessivi, da un funzionario di ruolo in servizio
da almeno due anni presso un ente locale, in possesso dei requisiti per la partecipazione al
concorso, previo assenso dell’ente locale di appartenenza e consenso dello stesso interessato.
Il sindaco è tenuto ad avviare una nuova procedura di pubblicizzazione per la nomina del
segretario titolare entro i novanta giorni successivi al conferimento delle funzioni di cui al
periodo precedente. Il funzionario incaricato è tenuto ad assolvere a un obbligo formativo di
almeno 20 ore mediante la partecipazione a corsi, anche con modalità telematiche, secondo
le modalità stabilite dal Consiglio direttivo dell’Albo nazionale dei segretari comunali e
provinciali, a valere sulle risorse disponibili a legislazione vigente. Resta salva per il Ministero
dell’interno la possibilità di assegnare, in ogni momento, un segretario reggente, anche a
scavalco.
Motivazione
La proposta mira a rendere stabile la facoltà per i piccoli Comuni di avvalersi di un vice segretario
reggente, qualora la qualora sia vacante la sede di segreteria, singola o convenzionata e la procedura di pubblicizzazione finalizzata alla nomina del segretario titolare ai sensi dell’articolo 15, comma 4, del regolamento di cui al decreto del Presidente della Repubblica 4 dicembre 1997, n. 465, sia andata deserta e non risulti possibile assegnare un segretario reggente a scavalco. Non sono previsti oneri aggiuntivi a carico della finanza pubblica.
Priorità 3 – Sostegno dello Stato alle spese per il Segretario nei piccoli Comuni
Uncem evidenzia la necessità di sostenere ulteriormente gli oneri relativi al trattamento economico
degli incarichi da conferire al Segretario comunale, alimentando il fondo statale inizialmente previsto
finora esclusivamente per l’assunzione a tempo determinato di personale nei Comuni con meno di
5.000 abitanti per la gestione dei finanziamenti ottenuti a valere sul PNRR.
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Uncem richiede un intervento che consenta il pagamento delle indennità per i Segretari impegnati in
Unioni montane di Comuni e Comunità montane.
Priorità 4 – Copertura delle sedi vacanti e immissione in servizio degli iscritti
all’Albo
È diffusa la consapevolezza che siano ormai indispensabili riforme strutturali capaci di mettere in
condizione tutti i Comuni, anche i più piccoli, di garantire un funzionamento efficace e di consentire
ai segretari comunali di operare al servizio delle autonomie locali con adeguati strumenti e risorse.
Se una revisione organica dovrà necessariamente trovare collocazione nella riforma del TUEL, è
tuttavia opportuno anticipare alcune misure già nella prossima legge di bilancio, così da poterne
testare l’efficacia e successivamente consolidarle in sede di riforma complessiva.
Tra le misure condivise al tavolo tecnico istituito presso il Ministero dell’Interno, si segnalano le
seguenti: - Stabilizzazione e rafforzamento del contributo statale alla spesa per il segretario comunale
o L’attuale contributo di cui all’art. 31-bis, comma 5, del DL 152/2021 (L. 233/2021),
pari a € 40.000 annui per gli enti fino a 5.000 abitanti, risulta limitato temporalmente
(fino al 2026), scarsamente finanziato e accessibile con criteri eccessivamente
restrittivi.
o È necessario:
§ stabilizzare il finanziamento, facendolo confluire nel Fondo di Solidarietà
Comunale (FSC);
§ graduare l’importo in base alla dimensione demografica dell’ente e alle
concrete possibilità di convenzionamento;
§ prevedere incentivi per i comuni che attivino convenzioni di segreteria,
estendibili anche ad altri servizi locali, favorendo così forme di gestione
associata;
§ puntare fortemente sul ruolo di Segretari per i Comuni nella riorganizzazione
del lavoro insieme delle Unioni di Comuni, Unioni montane, Comunità
montane: riorganizzando i servizi dei diversi Comuni, portando funzioni,
servizi, personale, cespiti finanziari nelle aggregazioni, si avrebbe una
importante e decisiva riorganizzazione degli uffici pubblici di un intero
territorio – oltre i confini amministrativi comunali – con i Segretari che
diventano veri Manager della PA, lavorando insieme in pool per tutti i Comuni
che fanno parte di una Unione o Comunità montana. In modo da rafforzare
percorsi di interazione, collaborazione, confronto, dialogo. Es. dieci Comuni in
un’Unione montana, per complessivi 15mila abitanti: tre Segretari comunali in
pool nel quadro dell’Unione, che operano per i Comuni e per l’Unione stessa.
§ estendere la platea degli aventi diritto così da garantire la copertura anche
delle sedi di III e IV classe.
o Tale misura si giustifica alla luce del carattere obbligatorio della figura del segretario
comunale, del suo rapporto di lavoro incardinato presso il Ministero dell’Interno e della
necessità di garantire una formazione nazionale adeguata alle esigenze degli enti. - Esclusione della spesa del trattamento economico dai vincoli di spesa del personale
o Si propone l’esclusione della spesa relativa al trattamento tabellare, posizione base
retribuzione mensile aggiunta sedi convenzionate e retribuzione di risultato dai limiti
di cui all’art. 1, commi 557-quater e ss., L. 296/2006 e dal DM 17 marzo 2020 (Tabella
A).
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o Tale esclusione deve valere per tutti gli enti locali, indipendentemente dalla fascia
demografica, poiché la figura del segretario è obbligatoria per legge. - Esclusione della spesa per il salario accessorio dai vincoli di finanza pubblica
o Si propone l’esclusione della spesa per il salario accessorio dai limiti previsti dall’art.
23 del D.Lgs. 75/2017 comprendendo le voci relative a posizione attribuita,
maggiorazione di convenzione e risultato.
o In subordine, si propone di rendere strutturale e permanente l’esclusione già prevista
dall’art. 3, comma 6, del DL 44/2021, oggi limitata agli enti fino a 5.000 abitanti e in
vigore solo fino al 31.12.2026 (scadenza PNRR), estendendola a tutti gli enti locali.
o In caso contrario, gli Enti di piccole dimensioni, che nel corso del 2016 (anno usato
come parametro per i limiti di spesa per il salario accessorio) non avevano un segretario
comunale titolare o ne avevano in misura ridotta, non avrebbero la possibilità di
assumere un segretario comunale senza violare i limiti di cui al citato art. 23. - Previsione della facoltà di concessione di alloggio di servizio al segretario comunale
o Si propone di introdurre, in capo ai comuni, la facoltà di mettere a disposizione del
segretario titolare un alloggio di servizio in concessione gratuita.
o Tale misura, già prevista in passato nell’ordinamento, costituirebbe un benefit
concreto, particolarmente rilevante nei comuni di piccola dimensione o situati in aree
interne e disagiate.
o L’alloggio rappresenterebbe non solo un incentivo all’accettazione dell’incarico, ma
anche un importante strumento di fidelizzazione e continuità del segretario nel
medesimo ente, riducendo fenomeni di turnover che penalizzano la stabilità
organizzativa. - Limitazione del ricorso allo scavalco
o Lo scavalco deve essere configurato come misura residuale e a tempo determinato,
da utilizzare esclusivamente in situazioni di emergenza e non come strumento
ordinario di copertura delle sedi vacanti.
o Per garantire la continuità istituzionale degli enti senza trasformare lo scavalco in un
surrogato della titolarità, si propone:
§ di fissare una durata massima di 60 giorni per ciascun incarico di scavalco,
con obbligo di rotazione tra più segretari;
§ di escludere la possibilità che i sindaci individuino discrezionalmente il
segretario da incaricare, salvo nei casi in cui lo scavalco sia espressamente
preordinato alla costituzione di una convenzione di segreteria;
§ di subordinare ogni rinnovo alla verifica ministeriale della reale impossibilità
di copertura mediante titolarità o convenzionamento.
o In tal modo lo scavalco torna ad essere lo strumento di flessibilità limitata per la
gestione temporanea, evitando abusi che oggi determinano precarietà e
frammentazione. - Definizione dei criteri per l’individuazione delle sedi disagiate
È necessario introdurre criteri chiari, trasparenti e uniformi per l’individuazione delle sedi
disagiate, attraverso la costruzione di una griglia di condizioni oggettive.
Tale griglia potrà basarsi su parametri quali:
o la collocazione geografica e l’accessibilità del territorio (aree montane, isole minori,
distanza dai principali centri urbani e dai servizi essenziali);
o la dimensione demografica (comuni di piccolissima popolazione, spesso sotto i 3.000
abitanti);
o la situazione finanziaria e organizzativa dell’ente (presenza di organici ridotti, carenza
di professionalità interne);
o indicatori socio-economici (spopolamento, disagio socio-economico, tassi di
deprivazione).
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Sulla base di tale griglia, ciascun comune potrà richiedere al Ministero dell’Interno il
riconoscimento formale della qualifica di “sede disagiata”, con effetti diretti in termini di
incentivi economici e di carriera per i segretari che vi prestano servizio.
Priorità 5 – Revisione del sistema di accesso e delle fasce professionali
È ormai indifferibile una revisione complessiva del sistema di accesso alla carriera dei Segretari
comunali e provinciali, strettamente connessa alla ridefinizione delle fasce professionali e dei
meccanismi di progressione. - Criticità del sistema vigente
- La semplificazione estrema della procedura concorsuale (prove ridotte e periodo di tirocinio
abbreviato) è in aperta contraddizione con la crescente complessità del ruolo, che oggi
richiede competenze manageriali, giuridico-amministrative e organizzative elevate. - Negli ultimi anni i segretari hanno visto ampliare le proprie responsabilità e sovrapporsi
ulteriori compiti, anche in contesti organizzativi privi di competenze di base. - È innegabile che, anche nei comuni di minori dimensioni, il segretario debba possedere
competenze di livello dirigenziale, soprattutto quando è chiamato ad operare in più enti e a
promuovere forme di gestione associata, superando frammentazioni e campanilismi.
- Revisione del concorso di accesso
- Il concorso per l’accesso alla carriera deve essere equiparato a quelli di livello dirigenziale, sia
per requisiti sia per prove selettive. - A tal fine si propone che il concorso pubblico previsto dall’art. 13, comma 3, del DPR
465/1997 sia riservato ai dipendenti delle amministrazioni pubbliche di cui art. 1, comma 2,
D.Lgs. 165/2001, che:
o possiedano i titoli di studio previsti per l’accesso alla carriera dei segretari;
o abbiano almeno cinque anni di servizio in posizioni funzionali per le quali è richiesto il
medesimo titolo di studio. - In applicazione della norma già vigente (art. 16-ter, comma 2, DL 162/2019, conv. L. 5/2020),
si potrà rivedere inoltre la riserva fino al 30% dei posti, per i funzionari degli enti locali che
abbiano maturato almeno due anni come titolari di elevate qualificazioni.
- Revisione delle fasce di accesso
- Si propone di elevare il limite della prima fascia di accesso da 3.000 a 5.000 abitanti,
introducendo una disciplina economica transitoria:
o per i primi due anni di servizio, il segretario percepisce l’80% del trattamento tabellare;
o decorso tale periodo, consegue automaticamente il diritto al trattamento tabellare
pieno e alla retribuzione di posizione correlata alla classe del comune (III o IV);
o al fine di evitare penalizzazioni, nel caso di presa di servizio in sedi tra 3.000 e 5.000
abitanti, è riconosciuto un assegno integrativo pari al 20%, a compensazione rispetto
all’attuale trattamento tabellare di classe III.
- Progressione di carriera e formazione
- La revisione del sistema di accesso consentirà di superare l’attuale obbligo dei corsi di
abilitazione (SPES e SEFA), sostituendolo con un meccanismo di progressione basato
sull’anzianità di servizio. - Il servizio prestato in sedi disagiate sarà valorizzato ai fini della progressione di carriera, con
un peso maggiore rispetto ad altre sedi.
7 - La frequenza di corsi di formazione nazionale con esame finale potrà costituire uno strumento
facoltativo di accelerazione della carriera, lasciando come percorso ordinario quello fondato
sul maturare dell’esperienza sul campo
È evidente che l’immissione in servizio di nuovi Segretari deve prima vedere realizzare le riforme sopra
evidenziate.
Riforme a regime
Le proposte sopra esposte individuano misure urgenti da inserire già nella prossima legge di bilancio,
al fine di garantire la continuità del servizio e l’immissione in ruolo dei segretari iscritti all’Albo.
Accanto a tali interventi immediati, vi sono tuttavia ulteriori criticità strutturali che meritano
un’attenta disamina e che dovranno essere affrontate in un quadro di riforma organica e duratura del
sistema delle autonomie.
A titolo esemplificativo si richiamano i seguenti temi:
- Revoca del Segretario comunale
o L’istituto della revoca deve essere ricondotto a regole di garanzia analoghe a quelle
previste per i dirigenti.
o A tal fine si propone l’istituzione di un Comitato dei garanti a livello ministeriale, con
funzioni obbligatorie di verifica, in attuazione del principio già sancito dall’art. 22 del
TUPI per ogni istituto che attivi la responsabilità dirigenziale. La revoca, a tutti gli
effetti, rientra tra questi istituti e non può essere lasciata a procedure discrezionali. - Trattamento previdenziale e pensionistico
o Permangono gravi disuguaglianze tra il sistema applicato ai segretari e quello dei
dirigenti pubblici.
o È indispensabile un intervento di armonizzazione che assicuri equità di trattamento e
pari dignità istituzionale, tenuto conto del ruolo dirigenziale di fatto esercitato dai
segretari. - Mobilità in uscita
o L’attuale forte richiesta di mobilità tra i segretari non può essere gestita con logiche
meramente restrittive.
o Occorre invece definire criteri trasparenti e verificabili che regolino i passaggi,
salvaguardando le esigenze di continuità degli enti ma, al tempo stesso, valorizzando
la possibilità di acquisire nuove competenze e professionalità, che restano un
patrimonio utile per l’intero sistema delle autonomie. - Altre tematiche da approfondire
o Revisione complessiva del rapporto tra segretario e organi politici, al fine di chiarire
ruoli e responsabilità.
o Potenziamento della formazione continua, anche in un’ottica europea e comparata.
A cura di Uncem con il Presidente Uncem nazionale Marco Bussone
con le Delegazioni regionali Uncem, con Daniela Falconi, Giampiero Feliciotti,
Massimo Ottelli
15 novembre 2025